Uzasadnienie zmian świadczeń emerytalnych dla f-szy Straży Granicznej

Projekt 21.03.2012 UZASADNIENIE

Uznając konieczność zmiany obowiązującego dotychczas systemu, jak również zmierzając do zachęcenia funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych do dłuższej aktywności zawodowej oraz dążąc do racjonalizacji wydatków budżetu państwa przeznaczonych na emerytury i renty funkcjonariuszy i żołnierzy, uzasadnione jest opracowanie sprawnego systemu emerytalnego służb mundurowych, adekwatnego do postępujących zmian społeczno-gospodarczych.

Przedkładany projekt ustawy stanowi realizację postulatu – zapowiedzianego w expose Pana Donalda Tuska – Prezesa Rady Ministrów, wygłoszonym w dniu 18 listopada 2011 r. na pierwszym posiedzeniu Sejmu RP VII Kadencji – dotyczącego zwiększenia dyscypliny finansów publicznych. W wystąpieniu tym Prezes Rady Ministrów uznał obowiązujący system emerytur służb mundurowych za jedno ze źródeł nadmiernie powiększających deficyt finansów państwa.

Światowy kryzys gospodarczy, który będzie miał wpływ również na życie gospodarcze w Polsce, obliguje Rząd do podjęcia działań mających na celu zapewnienie stabilności finansów państwa. Dbałość o wysokość długu publicznego skłania do podejmowania działań, dzięki którym można będzie uniknąć w przyszłości konieczności wprowadzania zmian, niosących daleko bardziej dotkliwe obciążenia finansowe dla obywateli. Z tego względu, za niezbędne uznano przeprowadzenie reformy emerytalnego systemu zaopatrzeniowego funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych.

Służby mundurowe posiadają uprzywilejowany system emerytalny, co w obecnych realiach społeczno-ekonomicznych nie znajduje ani akceptacji społecznej, ani uzasadnienia z powodu kosztowności i nieefektywności. Zaznaczenia wymaga, iż obecnie obowiązujący system emerytalny służb mundurowych pochłania wysokie kwoty, które z każdym następnym rokiem ulegają zwiększeniu. Wydatki na emerytury i renty w resorcie obrony narodowej wzrosły od 2005 r. do 2010 r. o blisko 32% z 4,lmldzł do 5,4 mld zł, z kolei w resorcie spraw wewnętrznych w okresie tym odnotowano wzrost o ok. 53% z 4 mld zł do 6,1 mld zł. Prognozy na następne lata przewidują dalszy wzrost wydatków, który wpływać będzie na powiększające się obciążenia budżetu państwa. Wzrasta bowiem stale liczba byłych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych, a także członków ich rodzin, uprawnionych do świadczeń    emerytalnych    i    rentowych.     W    resorcie    obrony    narodowej     liczba świadczeniobiorców wzrosła ze 140 tys. w 2001 r. do 160 tys. w 2010 r., natomiast w resorcie spraw wewnętrznych ze 155 tys. w 2001 r. do 188 tys. w 2010 r. Równocześnie emerytury rokrocznie podlegają waloryzacji, a podstawa emerytur stale wzrasta.

Reforma emerytalna, zapowiedziana przez Prezesa Rady Ministrów, ma charakter systemowy i obejmować będzie zarówno powszechny system emerytalny, jak również dotyczyć będzie tzw. „grup emerytalnie dziś uprzywilejowanych”. W kontekście proponowanych zmian w systemie powszechnym, związanych ze stopniowym zrównywaniem i podwyższaniem wieku przechodzenia na emeryturę (wydłużenie wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn do osiągnięcia 67 roku życia) oraz mając na względzie zasadę sprawiedliwości społecznej, wprowadzić należy odpowiednie zmiany w tym zakresie również w stosunku do przedstawicieli grup uprzywilejowanych emerytalnie. Brak jest bowiem poparcia społecznego, zwłaszcza w sytuacji wprowadzenia zmian w systemie powszechnym, dla dalszego utrzymywania dotychczasowych przywilejów dla służb mundurowych, w obowiązującym dzisiaj zakresie.

Podstaw zaproponowanych powyżej zmian należy doszukiwać się również w występującym w ostatnich latach trendzie, związanym ze statystycznym wzrostem średniego wieku emeryta. Istotny także jest fakt, iż w ostatniej dekadzie zaobserwować można ogólną tendencję do zwiększania aktywności zawodowej osób, których czas świadczenia pracy lub służby ulega stopniowemu wydłużeniu. Nie bez znaczenia jest również zwiększanie zastosowania nowoczesnych technologii we wszystkich dziedzinach życia, w tym także w pracy funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych. Trend ten wpływa i będzie w przyszłości wpływał na polepszenie się średnich warunków pracy i służby, zmniejszanie ryzyka zawodowego oraz wydłużanie się okresu możliwej efektywnej pracy i służby.

Zmiana koncepcji systemu zaopatrzeniowego służb mundurowych była przedmiotem wstępnych uzgodnień pomiędzy stronami; rządową i związkową. Strona związkowa reprezentowana była przez przewodniczących związków zawodowych służb mundurowych. Efektem powyższych uzgodnień było podpisanie przez strony umawiające się Komunikatu z prac Zespołu w sprawie nowego modelu emerytalnego służb mundurowych, w którym kierunkowo zaakceptowano zaproponowane przez Rząd zmiany w ramach odrębnego systemu zaopatrzeniowego.

Projektowana regulacja wprowadza zmiany w zakresie przyznawania emerytur funkcjonariuszom Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz żołnierzom zawodowym.

W tym celu proponuje się wprowadzenie zmian w ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.) oraz w ustawach dotyczących poszczególnych służb objętych zmianami w systemie emerytalnym.

Uznając szczególny charakter służby pełnionej przez funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych, proponuje się, aby funkcjonariusze i żołnierze zawodowi zwolnieni ze służby, podobnie jak dotychczas nabywali prawo do emerytury z budżetu państwa w ramach odrębnego systemu zaopatrzeniowego. Jednocześnie, ze względu na potrzebę racjonalizacji wydatków i wydłużenia aktywności zawodowej funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych, proponuje się wprowadzenie niżej przedstawionych zmian.

Zgodnie z zapowiedzią Prezesa Rady Ministrów, projekt ustawy zakłada, że nowy system emerytur mundurowych obejmie obligatoryjnie wyłącznie żołnierzy powołanych do służby i funkcjonariuszy przyjętych do służby po raz pierwszy po dniu 31 grudnia 2012 r.

Wyłączeniem od powyższej regulacji będą przypadki gdy;

a)   funkcjonariusz został przyjęty do służby po dniu 31 grudnia 2012 r. w sytuacji, gdy przed przyjęciem do służby pełnił zawodową służbę wojskową lub służbę kandydacką, do której został powołany przed dniem wejścia w życie ustawy;

b)  żołnierz zawodowy został powołany do zawodowej służby wojskowej po dniu 31 grudnia 2012 r. bezpośrednio po ukończeniu służby kandydackiej, do której został powołany przed dniem wejścia w życie ustawy;

c)   żołnierz zawodowy został powołany do zawodowej służby wojskowej po dniu 31 grudnia 2012 r., jeżeli przed tym powołaniem pełnił służbę w Policji, Urzędzie Ochrony Państwa,

Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej lub Służbie Więziennej, do której został powołany przed dniem wejścia w życie ustawy.

Proponuje się, aby funkcjonariusze i żołnierze zawodowi, pozostający w służbie w dniu wejścia w życie projektowanej ustawy, mieli zagwarantowane prawo wyboru między obowiązującym, a nowym systemem emerytalnym. Wybór systemu emerytalnego powinien

nastąpić przy tym najpóźniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia emerytalnego do organu emerytalnego.

Istotą zmiany systemu emerytalnego jest wydłużenie okresu służby funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych tak, aby nabycie uprawnień emerytalnych następowało po spełnieniu łącznie dwóch warunków: posiadania 25-letniego stażu służby oraz osiągnięcia wieku 55 lat. Obecnie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych zakładają, iż wystarczającym do uzyskania uprawnień emerytalnych jest posiadanie stażu 15 lat służby. Zaproponowane w projekcie zmiany zmierzają do wydłużenia stażu służby o 10 lat oraz wprowadzają warunek w postaci ukończenia przez funkcjonariusza zwolnionego ze służby w dniu zwolnienia 55 lat. Tak więc warunkiem nabycia uprawnień emerytalnych przez funkcjonariusza lub żołnierza zawodowego zwolnionego ze służby, będzie osiągnięcie w dniu zwolnienia co najmniej 25 lat służby i wieku co najmniej 55 lat. Przy czym oba warunki będą musiały być spełnione łącznie.

Tworząc nowe zasady ustalania prawa do emerytur mundurowych projektodawca przewidział ponadto sytuację, w której funkcjonariusz lub żołnierz zawodowy, który w dniu zwolnienia ze służby osiągnął 25-letni staż służby, nie osiągając jednakże wymaganego ustawą wieku 55 lat życia. W takim przypadku funkcjonariusz lub żołnierz zawodowy będzie mógł nabyć prawo do emerytury w dniu osiągnięcia tego wieku, w przypadku gdy zwolnienie ze służby następować będzie z przyczyn niebędących po stronie funkcjonariusza lub żołnierza zawodowego, wskazanych w poszczególnych ustawach dotyczących tych funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych.

Wymienione przypadki są odmienne i wynikają ze specyfiki służb objętych projektowaną ustawą. Projektodawca uwzględniając tę odmienność, wyszczególnił w poszczególnych ustawach pragmatycznych te okoliczności zwolnienia funkcjonariusza lub żołnierza zawodowego, które umożliwią nabycie prawa do emerytury w przypadku gdy zwolnienie ze służby następować będzie z przyczyn będących po stronie organu.

Wśród przyczyn niebędących po stronie funkcjonariusza lub żołnierza zawodowego wskazano takie przypadki jak likwidacja jednostki organizacyjnej lub jej reorganizacja połączona ze zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie danej osoby do innej jednostki bądź na niższe stanowisko nie jest możliwe. Przyczyną może być też orzeczenie o trwałej niezdolności do służby przez właściwą komisję lekarską.

Np. w odniesieniu do AB W, AW, CBA, SKW i SWW taką przyczyną może być również niewyrażenie przez funkcjonariusza pozostającego w dyspozycji szefa służby zgody na przeniesienie na inne stanowisko — ponieważ odpowiednie przepisy ustaw o służbach przewidują w tym przypadku zachowanie uprawnień przewidzianych w razie likwidacji jednostki organizacyjnej. W związku z powyższą regulacją do przyczyn niebędących po stronie funkcjonariusza wyżej wymienionych służb specjalnych zaliczono także brak jego zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, ponieważ nie znajdowałoby uzasadnienia różnicowanie położenia funkcjonariuszy przeniesionych i nieprzeniesionych do dyspozycji szefa służby.

W przypadku Służby Więziennej projektodawca celowo wprowadza specyficzne rozwiązanie dotyczące wyłącznie tej formacji, polegające na przyznaniu prawa do emerytury w przypadku nie osiągnięcia wieku 55 lat życia, o ile zwolnienie ze służby nastąpi w przypadku osiągnięcia 30-letniego stażu służby w Służbie Więziennej. Pominięcie ww. przesłanki skutkowałoby nieracjonalnym rozwiązaniem powodującym, że część funkcjonariuszy po 30 latach służby wyłącznie w Służbie Więziennej, bez jednoczesnego osiągnięcia wieku 55 lat życia, nie nabywałaby prawa do tzw. emerytury mundurowej.

Przesłanka 30-letniej służby w jednej wyraźnie wskazanej formacji, jako podstawa do zwolnienia ze służby, występuje wyłącznie w pragmatyce służbowej funkcjonariuszy Służby Więziennej. W pozostałych służbach, do stażu służby uzasadniającego zwolnienie, zalicza się również okresy pełnienia służby w innych formacjach mundurowych oraz inne okresy zatrudnienia.

W projektowanych art. 18d ust. 2 obu zmienianych ustaw, wprowadza się nadto analogiczne zasady dotyczące nieprzekazywania składek na ubezpieczenie społeczne za okresy służby (co najmniej 25 lat) w przypadku odejścia ze służby z przyczyn wskazanych w ustawach przed ukończeniem 55 lat życia. Ma to na celu uniknięcie odprowadzenia składek za okresy służby za które nabędzie się świadczenie emerytalne po ukończeniu 55 lat życia. Ponadto w art. 18d ust. 3 obu ustaw wprowadzone są również dwa wyjątki od powyższej reguły. Po pierwsze, składki przekazuje się w przypadku, gdy były funkcjonariusz lub żołnierz umrze przed ukończeniem wymaganego wieku 55 lat, co ma umożliwić nabycie przez uprawnione osoby prawa do renty rodzinnej z systemu powszechnego. Po drugie, składki są przekazywane na wniosek byłego funkcjonariusza lub żołnierza w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o zaliczenie okresów służby, jako okresów składkowych wraz ze złożeniem wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy z systemu powszechnego.

Należy również nadmienić, że zostaje utrzymana w stosunku do funkcjonariuszy i żołnierzy przyjętych do służby od 1 stycznia 2013 r., zasada zawarta w art. 19 obu ustaw emerytalnych, iż w wymienionych w ustawie przypadkach szczególnych w związku ze służbą, renta inwalidzka może być przyznana w przypadku powstania inwalidztwa w okresie do 3 lat po zwolnieniu ze służby. Podobnie w przypadku rent rodzinnych, zgodnie z art. 23 obu ustaw emerytalnych, renta rodzinna przysługuje uprawnionym członkom rodziny, jeżeli śmierć funkcjonariusza lub żołnierza, w sytuacjach szczególnych związanych z pełnioną służbą, nastąpiła w okresie do 3 lat po zwolnieniu ze służby.

Przy ustalaniu prawa do emerytury jako równorzędny ze służbą projekt nakazuje traktować okres służby wojskowej uwzględniany przy ustalaniu prawa do emerytury wojskowej.

Zgodnie z projektem, podobnie jak dotychczas, do wysługi emerytalnej zaliczać się będzie również okresy pozbawienia wolności i odbywania kary pozbawienia wolności oraz okresy zawieszenia w czynnościach służbowych, w przypadku gdy funkcjonariusz został uniewinniony lub postępowanie karne zostało umorzone, albo gdy nie został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby.

Dodatkowo w przypadku żołnierza przewiduje się iż okres zaliczany do wysługi emerytalnej obejmować będzie także okres kary aresztu wojskowego, w przypadku gdy żołnierz został uniewinniony albo postępowanie karne zostało umorzone, w tym również warunkowo, a także okresy, w czasie których żołnierz nie pełnił służby wskutek wymierzonej mu kary dyscyplinarnej usunięcia z zawodowej służby wojskowej, pod warunkiem, że kara zostanie następnie uchylona.

Ponadto, na wniosek żołnierza rezerwy uprawnionego do emerytury, do wysługi emerytalnej doliczony będzie mógł być okres pełnienia czynnej służby wojskowej w ramach Narodowych Sił Rezerwowych. Wówczas emerytura żołnierza będzie mogła wzrosnąć o wskaźnik 3% dotychczasowej podstawy jej wymiaru za każdy rok pełnienia czynnej służby wojskowej w ramach Narodowych Sił Rezerwowych, a jeżeli okres ten był krótszy niż rok, to wskaźnik ten przelicza się proporcjonalnie za każdy dzień tej służby. Powyższe okresy będą mogły zostać doliczone jedynie w przypadku, jeżeli emerytura wynosi mniej niż 75% podstawy jej wymiaru. Przesłanką przemawiająca za przyjęciem takiego rozwiązania jest fakt, że służba żołnierza Narodowych Sił Rezerwy w okresie odbywania przez niego corocznych ćwiczeń wojskowych (trwających ok. 30 dni kalendarzowych) jest formą czynnej służby wojskowej.

W projektowanej ustawie zaproponowano wyłączenie z wysługi emerytalnej czasu pozostawania przez żołnierza zawodowego w rezerwie kadrowej w związku z podjęciem przez niego pracy poza granicami państwa w strukturach organizacji międzynarodowych lub międzynarodowych strukturach wojskowych, na podstawie umowy zawartej między tym żołnierzem, a taką organizacją (art. 20 ust. la wojskowej ustawy pragmatycznej). Żołnierz zawodowy w tym okresie nie wykonuje obowiązków służbowych oraz nie otrzymuje uposażenia i innych należności pieniężnych. Zatem okres ten jest odpowiednikiem urlopu bezpłatnego, stąd zamieszczona w projekcie ustawy propozycja niewliczania tego okresu do stażu zawodowej służby wojskowej.

Projekt przewiduje również możliwość zaliczenia do okresów służby, od których jest uzależnione nabycie prawa do emerytury lub do dalszych okresów służby, za które wzrasta podstawa wymiaru emerytury, okresu urlopu wychowawczego udzielonego w trakcie pełnienia służby, jednakże w wymiarze łącznym nie większym niż 3 lata. Proponowany zapis wprowadza ograniczenia w stosunku do obecnych uregulowań, np. w MON do wymiaru wysługi emerytalnej wlicza się 3 pierwsze lata wg wskaźnika 2,6%, a kolejne lata po 0,7%. W stosunku do funkcjonariuszy podległych MSW i MS obecnie nie ma żadnych ograniczeń.

Przyjęte rozwiązanie, funkcjonuje obecnie na gruncie ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Postanowiono zatem o rozciągnięciu jego stosowania również w stosunku do ustalania uprawnień emerytalnych w stosunku do innych służb.

Nie przewiduje się możliwości podwyższania emerytury w przypadku, gdy inwalidztwo emeryta pozostaje w związku ze służbą.

W projekcie ustawy przyjęto, że podstawę wymiaru emerytury stanowić będzie średnie uposażenie należne z trzech kolejnych kalendarzowych lat służby wraz z nagrodą roczną oraz dodatkami o charakterze stałym. Zastosowane rozwiązanie ma na celu zmianę w zakresie obliczania wysokości emerytury, uniemożliwiającą celowe podwyższanie wynagrodzenia na ostatnio zajmowanym stanowisku, mającego skutkować wzrostem świadczenia emerytalnego. Istotne jest, iż wyboru trzech kolejnych lat kalendarzowych dokonuje funkcjonariusz lub żołnierz zawodowy, a tym samym ma możliwość wskazania najbardziej korzystnego dla siebie okresu, który będzie podstawą do wyliczenia jego przyszłych świadczeń emerytalnych. W przypadku natomiast, gdy funkcjonariusz lub żołnierz zawodowy nie wskaże ww. okresu, zaproponowano, aby podstawę wymiaru emerytury stanowiło średnie uposażenie funkcjonariusza lub żołnierza należne przez okres kolejnych trzech lat kalendarzowych, poprzedzających rok zwolnienia ze służby. Projekt określa również sposób obliczania podstawy wymiaru emerytury w przypadku, gdy funkcjonariusz w ciągu wskazanego przez niego okresu trzech lat kalendarzowych pełnił również inną służbę, uwzględnianą przy ustalaniu prawa do emerytury lub emerytury wojskowej.

Zaproponowany w art. 10 projektu przepis przejściowy wiąże się ze zniesieniem z dniem 1 stycznia 2013 r. regulacji zawartej w art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, na podstawie której funkcjonariuszom pełniącym służbę w placówkach Straży Granicznej (wcześniej strażnicach i granicznych placówkach kontrolnych Straży Granicznej) oraz w składzie etatowych załóg jednostek pływających Straży Granicznej zalicza się do wymiaru wysługi emerytalnej za 1 rok służby półtora roku służby. Takie rozwiązanie obowiązuje z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

Istotą projektowanego przepisu jest uwzględnienie, przy ustaleniu wymiaru wysługi emerytalnej funkcjonariusza pełniącego służbę, o której mowa w art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej okresów takiej służby pełnionej do dnia 31 grudnia 2012 r., a więc do dnia poprzedzającego zniesienie regulacji zawartej w art. 74 ust. 2. Wprowadzenie przepisu przejściowego określającego sytuację prawną funkcjonariuszy, którym na podstawie obowiązującego do dnia 31 grudnia 2012 r. prawa ustala się wymiar wysługi emerytalnej w sposób wskazany powyżej, wynika z konieczności poszanowania zasady ochrony praw nabytych wynikającej z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

Ponadto projekt zawiera zmiany w ustawach pragmatycznych służb, które mają charakter porządkowy i zmierzają do ujednolicenia przepisów emerytalnych funkcjonariuszy. Uznano, że nieuzasadnionym jest umieszczanie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin w ustawach pragmatycznych służb w sytuacji gdy istnieją odrębne regulacje prawne w tym zakresie.

Proponuje się, aby projektowana ustawa, co do zasady, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., z wyjątkiem przepisów art. 18i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin oraz art. 18h ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin – wprowadzających możliwość prawa wyboru emerytury przez funkcjonariusza lub żołnierza zawodowego, które mają wejść w życie z dniem 1 stycznia 2025 r.

Wprowadzony interwał czasowy ma skłonić funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych, zainteresowanych korzystaniem z nowego systemu emerytalnego, do dłuższego pozostawania w służbie, a tym samym spowodować wydłużenie ich aktywności zawodowej. Jednocześnie wprowadzony okres przejściowy ma wyeliminować możliwość przejścia na emeryturę w ramach nowego systemu emerytalnego na warunkach korzystniejszych niż uzyskanych w ramach obowiązującego tylko i wyłącznie z powodu gdyby tego okresu nie było.

Ponadto zakłada się, że w przyjętym okresie przejściowy nastąpi stopniowe dostosowanie się struktury demograficznej formacji mundurowych do nowego systemu emerytalnego.

Wg danych ze stycznia 2012 r. wynika, że struktura demograficzna wg kryterium wieku np. Policji przedstawia się następująco:

■       do 25 lat     –   3 193 funkcjonariuszy,

■       od 25 do 30 – 14 850 funkcjonariuszy,

■       od 31 do 40 –  46 027 funkcjonariuszy,

■       od 41 do 50 –  28 553 funkcjonariuszy,

■       powyżej 50 lat – 4 798 funkcjonariuszy.

Struktura demograficzna Policji wg kryterium stażu służby przedstawia się następująco:

■       do 3 lat             –  8 439 funkcjonariuszy,

■       od 3 do 10 lat  – 33 429 funkcjonariuszy,

■       od 11 do 15 lat – 18 325 funkcjonariuszy,

■       od 16 do 20     – 15 779 funkcjonariuszy,

■       od 21 do 30     – 20 308 funkcjonariuszy,

■       powyżej 30 lat –    1141 funkcjonariuszy,

Przyjmując, że do 2025 r., przy średniej liczbie rocznej odejść ze służby na poziomie ok. 5,5 z Policji odejdzie ok. 66 tys. funkcjonariuszy (m. in. wszyscy powyżej 50 lat wieku i wszyscy z przedziału 41 do 50), do służby wstąpi w tym okresie zbliżona ilość funkcjonariuszy objętych nowym systemem.

Spowoduje to, że w 2025 r. ok. 70% funkcjonariuszy Policji będzie objętych nowym systemem emerytalnym. Pozostanie ok. 30% funkcjonariuszy objętych dotychczasowym systemem z możliwością przystąpienia do nowego systemu. Szacuje się, że do końca 2012 r. potencjalną możliwość odejścia na emeryturę będzie posiadało ok. 50% funkcjonariuszy. Nastąpi więc oczekiwana zmiana struktury demograficznej, możliwość nabycia prawa do emerytury w ramach systemu zaopatrzeniowego, a tym samym wydłużenie aktywności zawodowej funkcjonariuszy.

Zakres projektowanej ustawy nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

Projekt ustawy nie zawiera przepisów technicznych, a zatem nie podlega procedurze notyfikacji określonej w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, z późn. zm.).

Projekt ustawy nie wymaga przedłożenia właściwym instytucjom i organom Unii Europejskiej lub Europejskiemu Bankowi Centralnemu w celu uzyskania opinii, dokonania konsultacji lub uzgodnienia.

OCENA SKUTKÓW REGULACJI

Podmioty, na które oddziałuje regulacja

Projekt oddziałuje na funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, a także na żołnierzy zawodowych – przyjętych do służby po dniu 31 grudnia 2012 r.

Ponadto projektowana nowelizacja oddziaływać będzie na tych funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, oraz żołnierzy zawodowych którzy zostali przyjęci do służby przed 1 stycznia 2013 r., a skorzystają z możliwości wyboru nowego systemu emerytalnego.

Konsultacje społeczne

Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.) projekt został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji, w zakładce Rządowy Proces Legislacyjny oraz dodatkowo na stronie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Do Ministerstwa nie wpłynęły zgłoszenia podmiotów zainteresowanych pracami nad projektowanym aktem w trybie w w. ustawy.

Projekt został przekazany do zaopiniowania przez Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów; Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Funkcjonariuszy Straży Granicznej, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Pracowników Pożarnictwa,

Związek Zawodowy Strażaków „Florian”, Krajową Sekcję Pożarnictwa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego „Solidarność”, NSZZ Funkcjonariuszy i Pracowników Więziennictwa, a także przez Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, Forum Związków Zawodowych oraz Komisję Krajową NSZZ „Solidarność”.

Ponadto projekt został przekazany do zaopiniowania przez Konwent Dziekanów Korpusu Oficerów Zawodowych Wojska Polskiego.

Projekt został oceniony pozytywnie w części dotyczącej utrzymania systemu zaopatrzeniowego oraz objęcia nowym systemem emerytalnym osób zatrudnionych w służbach mundurowych po 31 grudnia 2012 r. Pozostałe kwestie regulowane projektowaną ustawą zostały ocenione negatywnie. Zgłoszone podczas konsultacji projektu uwagi dotyczą m. in. włączenia do nowego systemu emerytalnego funkcjonariuszy celnych oraz strażaków pełniących służbę w Lotniskowych Służbach Ratowniczo-Gaśniczych. Kwestionowano ukończenie 55 lat jako warunku, który uprawnia do uzyskania emerytury oraz zasady naliczania podstawy wymiaru emerytury z trzech wybranych lat. Sprzeciw strony związkowej budzi brak przywilejów emerytalnych w momencie zwolnienia ze służby po uzyskaniu 25 lat służby, a nieukończenia 55 lat życia oraz propozycja przejścia w 2025 r. do nowego systemu emerytalnego funkcjonariuszy pełniących służbę przed 1 stycznia 2013 r. Związki zawodowe uzasadniając stanowisko argumentowały, że warunkiem nabycia pierwszych uprawnień emerytalnych w nowym systemie powinno być wyłącznie 25 lat służby, bądź też osiągnięcie wieku 50 lat życia jako drugi równoczesny warunek, ponieważ w chwili obecnej średnia wieku osoby rozpoczynającej służbę np. w Policji wynosi ok. 25 lat, tak więc po 25 latach służby funkcjonariusz taki miałby właśnie 50 lat. Zdaniem związków zawodowych wprowadzenie wymogu osiągnięcia 55 lat życia spowoduje co najmniej kilkuletni okres służby bez dodatkowej motywacji (w przypadku osób przyjętych w wieku poniżej 30 lat).

W opinii związków zawodowych nie można zakładać, że jedynie wydłużenie do 3 lat okresu stanowiącego podstawę emerytury, ograniczy celowe podnoszenie uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku poprzez wzrost dodatków służbowych i funkcyjnych, bowiem w rzeczywistości wysoki wzrost tych dodatków przed odejściem na emeryturę ma miejsce wśród kadry kierowniczej, a nie wśród szeregowych funkcjonariuszy.

Organizacje związkowe nieprzychylnie wypowiedziały się również wobec zaproponowanych zmian w zakresie wykreślenia przepisów emerytalnych z ustaw pragmatycznych, motywując potrzebę    pozostawienia    tych    przepisów    koniecznością        zagwarantowania    prawa funkcjonariusza do wcześniejszej emerytury, a także do renty inwalidzkiej oraz renty rodzinnej dla członków rodzin po zmarłych funkcjonariuszach.

Łącznie w latach 2028-2042 budżet państwa przeznaczy na wypłatę świadczeń dla ww. służb mundurowych mniej o ponad 17 mld zł.

Różnica w skali prognozowanych oszczędności w systemie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, w stosunku do systemu zaopatrzenia żołnierzy zawodowych spowodowana jest po pierwsze większą liczbą funkcjonariuszy objętych systemem zaopatrzeniowym w stosunku do żołnierzy zawodowych. Po drugie większą liczbą emerytów i rencistów pobierających obecnie i w przyszłości świadczenia wypłacane przez organy emerytalne służb mundurowych niż osób otrzymujących świadczenia z wojskowych organów emerytalnych. Po trzecie, różnica ta spowodowana jest również większą dynamiką wzrostu kwot wypłacanych przez organy emerytalne służb mundurowych w stosunku do świadczeń wypłacanych przez wojskowe organy emerytalne.

Na potrzeby obliczenia możliwych skutków finansowych proponowanej regulacji, przyjęto następujące założenia:

I.    Zakłada się wzrost łącznej kwoty wypłacanych środków w stosunku do roku
poprzedniego, średnio o: 3%, co roku w stosunku do systemu zaopatrzenia emerytalnego
żołnierzy zawodowych, a także o 4%, co roku w stosunku do systemu zaopatrzenia
emerytalnego funkcjonariuszy.

Wzrost ten uwzględnia następujące składniki:

1)  procentową waloryzację całości wypłacanych świadczeń według wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, jednakową dla emerytowanych żołnierzy i funkcjonariuszy (średnioroczny wzrost wskaźnika cen towarów i usług na poziomie 2%, według założeń makroekonomicznych MPiPS);

2)   wzrost liczby świadczeniobiorców w systemie zaopatrzeniowym, czyli różnicę pomiędzy liczbą nowoprzyznawanych świadczeń (emerytur, rent inwalidzkich i rent rodzinnych), a liczbą zgonów osób pobierających świadczenia, wyższy wzrost w stosunku do funkcjonariuszy uzasadniony jest wyższą dynamiką wzrostu w skali ostatnich kilkunastu lat;

3)   dotychczasowe dane historyczne dotyczące średniorocznego wzrostu łącznej kwoty wypłacanych świadczeń. Zakłada się liczbę odejść ze służby na poziomie średnim z okresu ostatnich 15 lat.

II.  Od roku 2028 zakłada się stopniowy spadek liczby nowo przyznawanych emerytur, z uwagi na faktyczne wejście w życie skutków projektowanej regulacji. Od roku 2028 nie
będą odchodzić na emeryturę funkcjonariusze i żołnierze ze stażem w służbie 15 lat, od roku 2029 nie będą odchodzić na emeryturę funkcjonariusze ze stażem 15-16 lat, itd., aż
do roku 2038 kiedy będąjuż odchodzić na emeryturę tylko funkcjonariusze i żołnierze ze stażem w służbie co najmniej 25 lat. Od ok. roku 2042 wszyscy funkcjonariusze
i żołnierze odchodzący na emeryturę będę dodatkowo musieli osiągnąć projektowany wiek emerytalny 55 lat życia.

III. Symulacja nie uwzględnia niemożliwego do oszacowania na chwilę obecną wzrostu okresu pobierania świadczenia, z uwagi, na wydłużanie się przeciętnego czasu trwania życia.

Prognozy dotyczące stopy zastąpienia:

1. Obecna stopa zastąpienia dla kobiet i mężczyzn (relacja pierwszej emerytury do ostatniego uposażenia w 2010 r.), kształtuje się na poziomie 68%, z zastrzeżeniem, że podstawą wymiaru emerytury jest uposażenie z ostatniego miesiąca służby. Stopa zastąpienia obliczona na podstawie średniego stażu emerytalnego wszystkich osób pobierających świadczenia wynosi 66,4%.
2. Prognozowana stopa zastąpienia w nowym systemie to ok. 70%, dla kobiet i mężczyzn, przy założeniu, jako podstawy wymiaru średniego uposażenia z 3 lat służby. Do nabycia prawa do emerytury konieczne będzie, oprócz co najmniej 25 lat służby, osiągnięcie wieku emerytalnego 55 lat życia, co prawdopodobnie spowoduje, iż średni staż w służbie wydłuży się i wyniesie ok. 30 lat (wskaźnik procentowy 75% podstawy wymiaru). Jednocześnie podstawa wymiaru jako średnia z 3 lat służby, będzie przeciętnie niższa niż ostatnie uposażenie.

III. Stopa zastąpienia w systemie powszechnym, zgodnie z danymi MPiPS, w 2010 r. wyniosła 64,4% (jest to relacja przeciętnej emerytury przyznanej w 2010 r. w stosunku do średniego wynagrodzenia w gospodarce). Jednocześnie zauważyć należy, iż wydłużenie okresu służby, a co za tym idzie mniejsza liczba odejść ze służby, wpłynie na zmniejszenie kosztów rekrutacji i szkolenia nowych funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych.

Porównanie zmian systemu zaopatrzeniowego przed i po zmianach oraz nowego systemu z powszechnym systemem emerytalnym przedstawiono poniżej. Porównanie świadczeń emerytalnych w systemie służb mundurowych oraz w systemie powszechnym przygotowano dla osoby urodzonej w 1988 r. o założonej ścieżce zawodowej wg następujących założeń:

■       wzrost uposażeń (indywidualnego i średniego) uwzględnia przeciętny wzrost wynagrodzeń wg założeń ustawy dot. podniesienia wieku emerytalnego,

■       wzrost kosztu uzyskania przychodu i kwoty wolnej od podatku ustalono w tempie inflacji, w uposażeniach i emeryturach netto nie uwzględniono efektu progresji podatkowej,

■       wielkość zwiększenia dodatku funkcyjnego w ostatnim miesiącu służby ustalono na teoretycznym maksymalnym poziomie 30%,